１　はじめに

　豊橋市は新市長が就任し，同市長が豊橋新アリーナの契約解除に向けた手続きに入るよう指示したと報道されています。

　一般的な法律相談では，契約締結後には一方的な都合で契約解除は簡単にはできない旨回答することが多々ありますが，そもそも豊橋市新市長による契約解除は法的に有効なのでしょうか。議論を整理したいと思います。

２　契約上の解除条項

　まず契約書を見ます。ＰＦＩ法１５条３項及び２２条２項の規定で公表された豊橋市ホームページから閲覧できる「特定事業の契約締結について（令和６年９月２７日）」(https://www.city.toyohashi.lg.jp/secure/114326/060927keiyakuteiketu.pdf)によると，解除条項は，第１０６条「事業者事由による解除」，第１０７条１項「市の任意による解除」，第１０７条２項「市事由による解除」，第１０８条「法令改正・不可抗力による解除」に定められています。

　新市長は，まずはおそらく「市の任意による解除」（第１０７条１項）を検討するかと思います。というのも，同解除の場合は，「損失補償」（第１１８条１項）の規定に基づき契約の相手方が請求できるものは損失補償であり，逸失利益は２年分が上限とされ，市の支出軽減という意味では同解除をまずは検討すると考えるからです。

第 118 条（損失補償） 1 　第 107 条（市の任意による解除、市事由による解除）第１項の規定により特定事業契約が解除された場合には、PFI 法第 30 条の規定に基づき、事業者は、当該解除に起因して事業者に生じた合理的な範囲の費用（ブレークファンディングコストその他の金融費用を含む。）及び通常生ずべき損失（ただし、事業者の逸失利益については２年分を上限として市と事業者で協議して定める。）の補償を求めることができる。

３　市の任意による解除（第１０７条１項）の要件

それでは，「市の任意による解除」（第１０７条１項）の要件を見てみます。

第 107 条（市の任意による解除、市事由による解除） 1 　市は、本施設等を他の公共の用途に供することその他の理由に基づく公益上やむを得ない必要が生じた場合又はその他市が合理的に必要と認める場合には、６ヶ月以上前に事業者に対して通知することにより、本契約の全部又は一部を解除することができる。

　

第２章 任意解除 １．概要 　管理者等の政策変更や住民要請の変化等により、選定事業を実施する必要がなくなった場合や施設の転用が必要となった場合には、管理者等は一定期間前にＰＦＩ事業契約を解除する旨選定事業者に通知することにより、任意にＰＦＩ事業契約を解除できる旨規定されることが多い。これは、選定事業が公共サービスを提供するものであり、不必要なものを提供することが社会的に無駄であるという特殊性から、管理者等の解除権の要件を約定により追加するものである。ただし、ＰＦＩ事業契約は、その継続性、有効性に依拠して、民間主体が投融資を実現するものである以上、管理者等による任意解除権の行使は、本来想定外の事象になり、選定事業者側に、大きな負担を強いることを認識することが必要である。

３．基本的な考え方 (1) 契約をすべて履行する意図を持って契約を締結する必要性 　そもそもＰＦＩ事業契約のすべての当事者は、期間満了まで契約を解除することなく、契約上の義務をすべて履行する意図をもって契約締結を行い、契約関係に入るべきである。 (2) 任意解除規定の必要性 　上記のとおり、政策変更、住民ニーズの変化などの合理的な理由に基づき、管理者等による解除が必要になることがある。一方、官民の対等なパートナーシップというＰＦＩの本来の関係から、官民双方の権利義務は明確に契約上に規定されることが望まれる。したがって、任意解除の規定を設け、その場合の権利義務関係を明確にすることにより、選定事業者及び融資機関の立場が不安定になることを防止するとともに、透明性のある手続により住民に対する説明責任を果たすべきである。

　この基本的な考え方をからすると，原則として契約は全て履行すべきであり，例外的に政策変更や住民ニーズの変化などの合理的理由に基づく場合には解除が必要となることは否定されていません。

　契約解除が否定されていないとはいえ，例外的場合であり，任意解除の行使が本来想定外の事象で事業者の大きな負担であることを踏まえる必要があります。

　 そうだとすれば，「本施設等を他の公共の用途に供することその他の理由に基づく公益上やむを得ない必要が生じた場合」又は「その他市が合理的に必要と認める場合」は限定的に解すべきであり，その要件の判断要素としては，①住民ニーズが変化したことの明白な裏付け，②契約を履行した場合と契約を解除した場合を比較し，契約を解除した場合の利益が契約を履行した場合の利益を上回ることが明白であること，これら二要素を少なくとも要すると解すべきではないでしょうか。損失補償条項（第１１８条１項）で逸失利益は2年分が上限とされ，市の負担が軽減されていることからも，市による任意解除は限定的であることが読み取れます（無条件の任意解除であれば，補償は限定されないと解されます）。

※2024/11/28追記　 　ＰＦＩ法第２９条１項では「公共施設等の管理者等は、次の各号に掲げる場合のいずれかに該当するときは、公共施設権等運営権を取り消し、又はその行使の停止を命ずることができる。」とし，同条1項２号で「公共施設等を他の公共の用途に供することその他の理由に基づく公益上やむを得ない必要が生じたとき。」と定めており，運営権が設定された後を想定している条項ですが，契約上の市の任意解除条項（第１０７条１項）とほぼ同じ文言です。 　同法同条同項２号の解釈について，[編著]弁護士内藤滋・株式会社長大PPP推進部『PFI・コンセッションの法務と実務』（きんざい）２００頁では，「この点、「公益上やむを得ない必要」という要件と類似の法令上の表現として「公益上必要があると認めるとき」というものがあるところ、あえてかかる表現を採用せず、「公益上やむを得ない必要が生じたとき」として限定を加えていることに鑑みれば、広い意味での単なる公益上の必要性では足りず、運営権という物権を取り消しまたは停止することが真にやむを得ないと社会通念に照らして考えられる場合に限定されるべきと解される。」とされます。 　契約上の市の任意解除（第１０７条１項）でも「真にやむを得ない公益上の必要性」を要すると解すると，市による任意解除（第１０７条１項）は無理があるのではないでしょうか。豊橋市は令和６年１１月２１日付で契約解除の申し入れを行ったとされますが（契約解除の申し入れについて（令和６年11月22日）/豊橋市），いずれにしても説明が待たれます。

※2024/11/28追記 　入札説明書等と一体をなす個別対話結果によると（kobetutaiwakekka.pdf），「質問」「第107条第1項に定める「公益上やむを得ない必要が生じた場合又はその他県が合理的に必要と認める場合」とは、市が必要不可欠な公益上の目的を達成するために事業契約を解除する必要があり、かつ、公益上の目的を達成するために他に選びうる手段がないと認められる場合等であり、現時点で具体的に想定されるのは災害対応又はこれに準じる非常事態の場合であるという理解でよろしいでしょうか。また、市が、第107条第1項に基づき解除権が行使できる場合であっても、緊急やむを得ない事情がある場合を除き、事業者との間で事前に相当期間協議を行っていただけるという理解でよろしいでしょうか。」（原文ママ），「回答」「ご理解のとおりです。」とされ，「その他市が合理的に必要と認める場合」についても，極めて限定的に解することが豊橋市によって示されています。 ※2024/11/29追記 　市側からすると，上記回答は，運営権設定後のもので，運営権設定前のものではないとする余地はあるのかもしれません。

４　解除は有効か

　そうすると，市長が変わったという点は大きな変化ですが，それで直ちに住民ニーズが変化したといえるかどうか。また，新アリーナに対するスタンスが異なる候補者らとの獲得票数に大差がありません（長坂なおと氏45,491票，浅井よしたか氏41,094票，近藤ひさよし氏36,079票，くらちまさひこ氏2,326票）。しかも，市長選討論会が開催されておらず，選挙でアリーナ契約解除が投票先判断の決定的材料になっていたかどうか。そして，豊橋市議会のアリーナ建設に関する判断がどうか。これらを考慮して住民ニーズの変化が明白にあったといえるかどうか。あるいは，契約を履行した場合と解除した場合のそれぞれを検討のうえで，契約を解除した場合の方が，豊橋市にとって利益があることが明白であるかどうか。こうした点の説得的な説明が必要かと思います。

５　民法上の任意解除権

　仮に，契約上の「市による任意の解除」（第１０７条１項）が認められず，それでも契約を解除をするということであれば，民法６４１条や同６５１条に基づく契約解除の余地はあろうかと思います（今回の契約が民法の契約類型に該当するかどうかの議論はあるのかもしれませんが）。

民法第641条 　請負人が仕事を完成しない間は、注文者は、いつでも損害を賠償して契約の解除をすることができる。

民法第651条 １　委任は、各当事者がいつでもその解除をすることができる。 ２　前項の規定により委任の解除をした者は、次に掲げる場合には、相手方の損害を賠償しなければならない。 　ただし、やむを得ない事由があったときは、この限りでない。 　一　相手方に不利な時期に委任を解除したとき。 　一　委任者が受任者の利益（専ら報酬を得ることによるものを除く。）をも目的とする委任を解除したとき。

　これらの解除の場合，契約の相手方に損害賠償をする必要があり，一般的には，損失補償よりも損害賠償の方がその金額が大きくなるとされます。損害賠償額を定めるには議会の議決を要します（地方自治法９６条１項１３号）。

　ちなみに，愛知県西尾市PFI事業において，事業者側が，市は民法による任意解除権を放棄した旨の主張を展開しており，名古屋地裁は，市が任意解除権を放棄したとはいえないと判示しています。

　豊橋市の場合，民法の任意解除権を放棄したかどうかは，契約締結までの経緯や契約書全体との整合性などを検討する必要があろうかと思います。

　ただ，契約書上で任意解除条項（１０７条１項）が定められている趣旨が，民法の任意解除条項は適用しないという意味であれば，豊橋市は民法上の任意解除権は行使できないという解釈の余地があるかもしれません。

６　豊橋市のためには？